En el X Congreso Iberoamericano de Urbanismo, se celebró en la ciudad de Zaragoza (España), los días 15 a 18 de octubre de 2002, con la participación de 330 profesionales asistentes, provenientes de doce países.

Constatamos que este Congreso es un lugar de encuentro, doble y dual, de confrontación y complementariedad, en el que confluyen las escalas geográficas, culturales y socioeconómicas de ambos continentes con procesos y formas de naturaleza diversa.

Sentir esa confrontación y complementariedad es una de las cualidades y condiciones más positivas de este foro bianual. En el marco de esta dualidad, se exponen estas anotaciones como referentes básicos, pero con una formulación general que es propia del Congreso. Las mismas deben leerse desde la cultura y disciplina propia de cada continente, como un libro abierto a las interpretaciones desde cada lugar y por cada persona.

Con este planteamiento, los Relatores generales, con las aportaciones de los ponentes y de las comunicaciones y los debates realizados en los talleres del congreso, junto al equipo de Presidentes y Relatores de los Talleres, formulamos las pautas y los criterios siguientes :

La geografía, el sitio, debe ser siempre la fuente de inspiración de la planificación física. Las preexistencias, sus características topológicas y naturales, así como los arquetipos formales, constituyen puntos de partida para cualquier planeamiento y su gestión.

Superando los procesos en los cuales se producen excesos constructivos en el tratamiento del territorio y la ciudad, que lo transforman sin respetar ni entender su geografía. Todo ello se hace además con una gran eficacia mediática, pero con escasa reflexión, y sin plantearse alternativas más adaptadas al medio, sin llegar a siquiera analizar qué elementos del territorio deben mantenerse y respetarse o qué posibilidades brindan.

La ciudad como hecho urbano dotado de límites reconocibles y claros empieza a dejar paso a conformaciones complejas, de zonas urbanas y rurales que actúan funcionalmente como un todo, en las que conviven espacios plenamente urbanizados con zonas sin una gran alteración urbanizadora e incluso con espacios naturales de cierto valor.

La ciudad se ha desarrollado tradicionalmente en escalas que tenían que ver con su uso peatonal, con unas distancias ideales o cómodas de recorrido. La extensión masiva del vehículo privado ha cambiado por completo la situación. Ha provocado contaminación y perturbaciones notables, y en algunos casos auténticos colapsos, en estructuras viarias que ni pueden absorber el tráfico existente, ni muchas veces tampoco asumir los requerimientos de aparcamiento que éste provoca.

Por otro lado, la accesibilidad que brinda el automóvil y los sistemas de transporte público posibilita generar piezas urbanas separadas del centro que, sin embargo, promueven una relación funcional con éste. Una posible respuesta a estos problemas es el adecuado tratamiento del espacio metropolitano, la transición de la ciudad compacta a la llamada "ciudad mosaico". Esta ciudad mosaico está formada por piezas de distinto uso separadas por "canales" de comunicación, y otros canales territoriales o espacios de muy diferente naturaleza.

La extensión indiscriminada de la ciudad está generando en muchos casos este tipo de urbanización, con partes que a veces quedan aisladas. Esta fragmentación, como ya se ha señalado, no sólo obedece a una compartimentación del espacio por grandes ejes de transporte, sino también, y tal vez en mayor medida, por los elementos topográficos, los espacios naturales o agrícolas a respetar, los grandes espacios públicos de equipamiento, etc. Por todo ello, la extensión uniforme y continua no sólo no es posible en muchos casos, sino que tal vez tampoco es aconsejable, ya que supondría eliminar estos valores geográficos antes referidos. En este contexto, se debe apostar por un compromiso local y supra-local para racionalizar y limitar la ocupación urbana del territorio, que implica establecer unos mecanismos de densidad suficiente, no solo en desarrollos residenciales sino también en operaciones de usos productivos.

El reto sin embargo es hacer funcionar estas piezas como un todo armónico, para lo que es preciso planificarlas con un cierto grado de autonomía funcional, pero también procurando favorecer la posibilidad de relación mutua entre las mismas, de modo que existan vías de conexión, no sólo rodadas, entre ellas: Corredores. El modelo territorial y de ciudad mosaico planteado en este Congreso podrá servir de referencia a estos efectos.

Este tipo de desarrollo genera por otra parte una reflexión en torno a la integración de los espacios rurales y los urbanos actuando como un conjunto, y la necesidad de ir contemplando los mismos como parte integrante de dicho conjunto.

Es preciso, en ese sentido, descubrir las nuevas funciones que dichos espacios rurales y sus habitantes pueden desempeñar. Que en alguna medida tenderán a alejarse de las tradicionales del abastecimiento de productos alimentarios a la urbe, para desempeñar papeles más relacionados con el cuidado del patrimonio natural, el turismo o las buenas prácticas agrícolas.

Es asimismo interesante hacer esfuerzos en el reciclaje del territorio, en descubrir las posibilidades de regeneración, remodelación de áreas degradadas u obsoletas, como contribución a la filosofía de la sostenibilidad o sustentabilidad.

Es indudable que ambas disciplinas colisionan en ocasiones, y es probable que ello se deba, entre otras causas, a la poca diferenciación metodológica con la que se aborda la ordenación del territorio en relación al urbanismo. Fruto a su vez de un escaso bagaje de experiencia y de la transposición de técnicas urbanísticas que pretenden aplicarse de la misma manera en ámbitos de una escala superior a la urbana.

Resulta curioso como se emplean de forma bastante genérica, en países de distinta cultura urbanística y con legislaciones muy dispares, los mismos términos urbanísticos : suelo urbano, suelo no urbanizable, entre otros conceptos. Y es que el urbanismo y la ordenación territorial son en realidad caras de la misma moneda. Sin embargo una y otra son diferentes. Dentro de la ordenación territorial cabe distinguir cada vez con mayor fuerza lo que constituye una línea de trabajo estratégica, que no debe tener ambiciones normativas, que ordena espacios supra-locales, comarcales o grandes áreas funcionales, y que de alguna manera es la antesala del urbanismo: más preciso, más detallado con un ámbito más específico dentro de la ciudad, y, que a su vez, abre la puerta a los procesos de gestión urbanística o materialización efectiva de sus previsiones. Todo ello constituye un conjunto de instrumentos complementarios y no excluyentes que cumplen funciones específicas en un proceso global de planificación.

Algunos de los conflictos aludidos tienen que ver con la utilización arbitraria de criterios o principios generales poco precisos en contra de planificaciones urbanísticas locales. Ello ha provocado una cierta reacción contraria o al menos desconfiada por parte de autoridades locales en contra de la planificación territorial. Este tipo de actitudes, que pueden ser comprensibles en determinadas situaciones, deben ser superadas desde la claridad y concreción normativa de aquellos planes territoriales que tengan esta pretensión reguladora, y también, cada vez más, desde el desarrollo de procesos participativos realmente activos, y por lo tanto que vayan mucho más allá de los que habitualmente se emplean en los periodos de exposición al público.

Se afirma frecuentemente que es preciso profundizar metodológicamente en los procesos de participación de la sociedad en las decisiones territoriales y urbanísticas. Sin embargo existen voces que llaman la atención sobre si ello nos lleva a caer en situaciones de hacer planes para el consenso, antes que buscar a través de éste una buena labor de planificación.

Esta participación aparece como especialmente interesante en zonas "débiles", áreas de montaña, áreas rurales de baja densidad, o sectores desfavorecidos, porque tiene un potencial de involucración de la población en iniciativas de desarrollo local o endógeno, tendentes a fomentar la creatividad ligada a la diversificación de la economía y el desarrollo de nuevos usos.

En cualquier caso, se hacen necesarias nuevas pautas tendentes a la adquisición de cierta preparación específica en habilidades para la resolución de conflictos, por parte del planificador y de los gestores y administradores, y cierto cambio cultural en la manera de enfocar las discusiones que se suscitan en torno a las propuestas de ordenación, por parte del conjunto de la sociedad.

La utilización de modelos alternativos para el debate es un método que parece generar posibilidades interesantes de participación. Asimismo, la introducción de indicadores territoriales y urbanísticos aparece como otra técnica que no sólo puede servir para evaluar a futuro los logros del plan, sino que además es susceptible de ser utilizada para la evaluación de los propios modelos alternativos de una forma racional y de acuerdo con objetivos o principios tomados como base esencial de la planificación.

Junto con ello, cobra cada día más relevancia la necesidad de que la labor del planificador no se limite a proponer y defender propuestas técnicas, basadas en modelos racionales rígidos. Antes bien, el planificador está destinado progresivamente a ser un experto y activo gestor o mediador de conflictos, ya que el planeamiento es, cada vez más, un proceso de conflicto. Por ello, el planificador debe ser capaz de generar soluciones alternativas que generen respuestas a demandas cada vez más complejas, en las que es necesario compatibilizar un gran número de variables e intereses, de modo que sea posible plantear diferentes propuestas para diversos escenarios y visiones de desarrollo. Es la cohesión que se promociona y no la exclusión que se rechaza.

La ciudad es la resultante del ejercicio de los derechos de ciudadanía y por lo tanto, una resultante política de la acción comunitaria. Debemos contribuir a la restitución a los ciudadanos de los derechos que les vienen siendo retirados por esta globalización.

La globalización y la liberalización de la economía no sustituyen al Estado o al gobierno pero sí redefine su papel y sus funciones generando nuevas oportunidades. Hay que buscar nuevos modelos y competencias, realizar reformas estructurales que aporten protagonismo a la sociedad civil, fortaleciendo la capacidad para implementar estrategias de inserción de éxito en un sistema global que se caracteriza por su competitividad. La planificación es un instrumento de gran importancia para este fin.

Las ciudades están convirtiéndose en las grandes protagonistas de la economía global y es en ellas donde ésta se manifiesta de forma mas evidente. Por ello, los gobiernos locales necesitan algo más que un paradigma para cumplir con los retos a los que se enfrentan en la globalización. Hay que reinventar las formas de planificación de la ciudad y especialmente de su gestión, desde nuevas formas participativas en la toma de decisiones. Para ello es tan importante tener un plan como definir el marco jurídico, administrativo y financiero. En especial es preciso reconocer el papel de los estamentos públicos en la creación de mecanismos de descentralización y democratización y hacer hincapié en la necesidad de posibilitar ámbitos de discusión sobre la orientación de las inversiones que realizan los agentes financieros que intervienen en los procesos urbanos.

Es de gran importancia el papel del espacio público y comunitario como lugar común de una cultura cívica en el marco urbano y territorial. Su definición y administración es el escenario de una política, que permite modificar la predominancia de los determinismos económicos. Es precisamente a través de la definición y gestión del espacio publico que se puede articular la ciudadanía en el proceso de urbanización.

En esa línea, resulta importante hacer esfuerzos de integración para reducir la exclusión social, que aparece como uno de los grandes retos de las ciudades, involucrando todos los sectores de la sociedad.

Esta participación puede llegar a alcanzar niveles de máxima integración de la población, tratando de este modo de orientar las inversiones con la máxima eficiencia en la distribución de los recursos y de los servicios públicos.

En el seno de la globalización, la reivindicación del sitio singular, de las preexistencias topológicas que hacen aflorar el paisaje oculto, nos enlazan con los enfoques contextualistas, todo ello en un marco de creciente conciencia ambientalista.

Poniendo en valor el sitio como paisaje sobre el cual el hombre construye ciudad. La metodología del plan que revaloriza el mito fundacional, esto es que dialoga con el sitio de implantación, logra establecer una sinergia positiva entre naturaleza y construcción. La razón se conjuga con la sensibilidad favoreciendo la elaboración de proyectos de ciudad más sostenibles que aquellos que arrasan con el paisaje.

* Garantizar la continuidad física y funcional del sistema de espacios libres territoriales y verdes urbanos, entrelazados y conviviendo con los tejidos urbanos y las redes de infraestructura.

* Reconocer la especificidad de las partes de la ciudad, aún en su complejidad. Toman particular relevancia las áreas históricas y las áreas consolidadas. El crecimiento de la ciudad por partes formal y funcionalmente completas parece retomar vigencia frente al crecimiento anodino de las periferias.

* El diseño formal, estructural y normativo como instrumento garante de la calidad urbanística de nuevas áreas de intervención, toma fuerza frente a los fracasos morfológicos, estéticos y ambientales de la zonificación liberada a la especulación inmobiliaria.

* La adecuación y el perfeccionamiento de los estándares de diseño de espacios libres, mobiliario, arquitecturas públicas y redes de infraestructuras.

Las ciudades son la base de la estructuración del territorio. La prioridad absoluta está en la definición de la red de ciudades para el futuro de los sistemas de infraestructuras que las conecten, pero de acuerdo con propuestas viables.

Si los sistemas de infraestructuras determinan la vertebración territorial de ciudades y regiones, y son una base indispensable de desarrollo territorial, la solidaridad entre ciudades y regiones implica rechazar la desigualdad y la falta de equidad, antes apostando por la cooperación y la complementariedad.

De forma frecuente los técnicos proponen soluciones y prioridades de inversión sin un conocimiento a fondo de los impactos territoriales y socioeconómicos de estas propuestas que refuerzan las desigualdades territoriales, lo que indica una necesidad de una visión integradora del territorio en el que se interviene. Por lo tanto, hay que reconocer las características específicas de cada tipo de infraestructura, sus relaciones sistémicas, y explicitar los objetivos (directos e indirectos) de cada modelo elegido.

El incremento de competitividad proporcionado por nuevas infraestructuras puede reforzar desequilibrios, porque generalmente se ubican en aquellas localidades que ya hoy tienen mejores capacidades instaladas.

Los costes de ejecución y de utilización de sistemas de infraestructuras, gestionados por el sector publico o privado, con subsidios a sus promotores y/o sus usuarios y consumidores, debe garantizar el pleno acceso, y no subrayar la exclusión.

Sin una gestión social de las infraestructuras, sobre todo de los transportes (en especial, los de gran capacidad y alta velocidad vinculados a las nuevas redes urbanas), se incrementa la exclusión territorial y social, se introducen nuevos estándares de desarrollo que incrementan la desigualdad.

Todo ello lleva a plantear las siguientes cuestiones:

¿Como administrar la baja densidad?

¿Cómo garantizar el acceso a las infraestructuras en el largo plazo?

Temas estos donde el urbanista requiere del concurso de otras disciplinas, de equipos multidisciplinarios, y de modelos específicos de gestión, como por ejemplo, en aquellos asentamientos informales o precarios, con altos costos de infraestructura. De ese modelo de gestión dependen en gran parte los planteamientos antes expuestos, y su concreción requiere de la aportación de varios saberes, lo que es una oportunidad de ampliar al campo de trabajo, a favor de la mejora de las condiciones de vida de la población.

Entendida ésta como arte o manera de gobernar que articule los poderes públicos, la sociedad y la economía de mercado, con mecanismos de participación novedosos y adaptados a contextos y circunstancias urbanas concretas, que fueron discutidos en el IX Congreso Iberoamericano de Urbanismo.

• La administración del Estado debe asumir un rol creciente en el diseño, instrumentación y seguimiento de las estrategias de desarrollo urbano, enfrentando las problemáticas centrales de la competitividad y de la solidaridad social.
• La figura del urbanista ha de fortalecerse, ganándose la confianza de los actores y agentes, en especial de los grupos sociales más necesitados. Entrando en el juego de actores como interlocutores capaces de negociar y llegar a acuerdos.
• La promoción de políticas de tierras basadas en la función social del suelo para urbanizar.
• El control público de usos, aprovechamientos, morfología y calidad ambiental.
• Las políticas de vivienda coordinadas con estrategias urbanas.
• La coordinación entre políticas urbanísticas y políticas sociales. Además de las políticas de vivienda, la implementación de acciones en materia de equipamiento, de inserción, asistenciales, etc., para evitar el riego de la segregación espacial y sus consecuencias inmediatas de segregación social, o de sustitución y traslado de población marginada.

• Potenciar estrategias de innovación y desarrollo (clusters) que permitan a las ciudades ganar en atracción y competitividad.
• Acciones concebidas hacia la solidaridad socio-espacial, generando acciones integradas de reequilibrio y compensación social.
• Mejores prácticas adecuadas a cada ciudad y problemática local, pero atentas a las innovaciones conceptuales e instrumentales de otras ciudades, trabajando en redes de intercambios.
• Desarrollar los compromisos asumidos por los principales actores del foro ciudadano, a través de metodologías de participación como el foro-ciudad (Proyecto Cities), el Orçamento participativo (Porto Alegre) o la formula de "o yendo" "oyendo" de la Comunidad de Navarra.
• La rehabilitación y salvaguarda de las áreas de interés patrimonial e histórico se mantiene en la agenda como una prioridad, notoriamente en aquellas que sufren procesos de degradación por involución o abandono.

Llegados a este punto del relato, consideramos que las aportaciones han sido tan amplias y abiertas que requieren una formulación complementaria. Por ello, de las consideraciones anteriores surgen motivos de reflexión que, desde un relato comprometido con la calidad de las aportaciones del Congreso, queremos añadir.

¿No es cierto que los urbanistas y los profesionales de la ciudad y el territorio deben aceptar los retos que generan las nuevas dimensiones de los procesos territoriales y urbanos ? Nos referimos a una visión más amplia del urbanismo que la limitada a los aspectos constructivos de los espacios y los edificios y las infraestructuras. Hacia una dimensión integradora de sus propuestas, planes y proyectos.

¿No es cierto que la planificación y gestión de lo territorial y urbano tiene hoy unos ámbitos de nivel supra-local? Nos referimos no solo a los espacios y los ecosistemas ambientales, sino también al ámbito de la urbanidad y de la ruralidad de nuestras sociedades. Tanto en los efectos que la globalización genera sobre las sociedades en las pautas de conducta y uso de esos espacios, con una movilidad mucho mayor y con una transformación de las funciones y actividades tradicionales.

¿No es cierto que el proceso de urbanización, dentro de la globalización mundial, es de base territorial pero siempre tiene una dimensión local especifica ? En el sentido de que el conjunto de acciones y actores son elementos básicos de un proceso local que debe generar desarrollo. No es posible no atender la forma de la ciudad real, tanto en una dimensión metropolitana en algunas ciudades, como en la dimensión intermedia en otras. Pero sobre todo en los aspectos de la construcción y desarrollo urbano y/o territorial que generan los procesos denominados como ciudad informal, cuya naturaleza supone un campo evidente de trabajo de los profesionales para que esas carencias y desajustes se conviertan en escenario de desarrollo, para la mejora de las condiciones de hábitat, de las infraestructuras y servicios comunitarios y de los espacios que les den una plena ciudadanía.

¿No es cierto que la necesaria multi-disciplinareidad y nuevos roles del trabajo en los temas urbanos y territoriales son un reto estimulante? En el sentido de que nuestras profesiones se enfrentan a nuevas reflexiones y estudios, para abordar esos temas, que ofrecen una gran oportunidad de enriquecimiento profesional.

¿No es cierto que los procesos actuales de la ciudad o mejor de las ciudades, especialmente en sus desarrollos informales, requieren un nuevo compromiso ético? En el sentido de que nuestra práctica profesional debe buscar las relaciones de confianza y de servicio comunitario, aplicando la ética al territorio, por encima de las condicionamientos de los contratos de beneficio que determinan las leyes del mercado.

¿No es cierto que en la confrontación y en la complementariedad de nuestras dudas comunes está la fuente de la inspiración de nuestro futuro encuentro en Bolivia o Puerto Rico? En el sentido de que en la duda común está el escenario más claro de dialogo abierto y compartido entre nosotros.